By Windsor Hernani, El Deber:
Foreign Policy Guidelines: State Policy or Government Policy?
Eight months have passed since President Rodrigo Paz took office, and only this week did the Foreign Ministry present its “Foreign Policy Guidelines.” What was presented deserves analysis. In this column, I will focus first on some issues of form; I will address the content later.
One aspect that immediately draws attention is the nature and origin of the document. What has been presented consists of the guidelines that, in the view of the current administration, should guide the conduct of foreign policy.
Precisely for that reason, since it is a government policy rather than a state policy, its validity will depend on the tenure of the current authorities. Consequently, as has become customary in Bolivia, it will end with the next change of administration—or even sooner, if the leadership of the Ministry of Foreign Affairs changes. Some foreign ministers assume office convinced that they alone possess the magic formula for foreign policy.
In countries with strong institutions, this does not happen. Foreign policy is such a strategic function that its design does not arise solely from the will of the government of the day. It is built through a broad process of expert deliberation aimed at identifying the permanent interests of the state that can survive political transitions.
That process includes representatives of subnational governments, academia, the business sector, civil society organizations, and the various political forces. Only in this way can consensus-based strategic objectives be defined—objectives that transcend a single constitutional term and provide long-term continuity to a country’s international actions.
Moreover, many foreign ministries maintain advisory councils made up of former foreign ministers. This is not merely a courtesy; it is a strategic decision. Many of the most delicate episodes in international relations never appear in administrative records because they take place in private meetings among senior officials. Experience, institutional memory, and accumulated knowledge are themselves strategic assets of the state and should be taken into account.
In Bolivia’s case, the former Foreign Service Law No. 1444 prudently provided for an advisory council of experts. Later, Law No. 465 eliminated that collegial body. Nevertheless, under the legal principle that what is not prohibited is permitted, nothing would prevent the restoration of a consultative body—assuming, of course, that one believes two heads are better than one.
Although the Constitution assigns responsibility for directing foreign policy to the President, true statesmen understand that its formulation, updating, and adaptation to changes in the international environment should emerge from a broad process of expert deliberation.
After two hundred years of republican life and two decades of misguided MAS-era diplomacy, Bolivia deserved a genuine state foreign policy, not merely a government foreign policy. That, at least, was my expectation. Unfortunately, it did not happen. President Paz, however, still has time to promote such a process.
There is another aspect that deserves attention. During the presentation, the impression was created that the current administration represents a kind of Big Bang in Bolivian foreign policy. Such a view overlooks the richness of our diplomatic history. Bolivian diplomacy did not begin twenty years ago, nor was it exhausted by the period of the so-called “diplomacy of the peoples.”
There were complex negotiations, moments of remarkable diplomatic creativity, and professionals who, despite the limitations of a small state with scarce resources, defended national interests intelligently and achieved significant results for Bolivia.
It is important to remember that, in international relations, governments are merely one link in a chain called the state. Therefore, no foreign policy can be built on the denial of the past. Both the successes and the mistakes inherited from previous administrations must be assessed with sound judgment and a sense of historical continuity.
For example, all the trade agreements negotiated during the 1990s, such as those of the Andean Community, continue to regulate Bolivian foreign trade. Likewise, Bolivia’s commitment to full membership in MERCOSUR will shape the country’s economic relations for years to come.
Since there has so far been only a presentation and not a deliberative process, it would be desirable for the Senate or Chamber of Deputies committee on international policy to convene a session to discuss the guidelines. After all, the Legislative Assembly has the authority to ratify treaties, which gives it the capacity to influence and validate foreign policy (Article 158 of the Constitution), as well as to exercise oversight. Chile, for example, follows this practice.
Finally, it is worth recalling an essential quality of a good diplomat: the ability to build consensus. That same virtue should have been applied in the design of foreign policy.
Diplomacy is not about imposing but persuading; not about disqualifying but incorporating; not about closing spaces but expanding them. An effective diplomat understands that even critical voices can become allies when they are heard with respect. The true strength of a foreign ministry does not lie in the belief that it alone possesses absolute truth, but in its capacity to integrate different perspectives around a common objective: the defense of the national interest.
Hopefully these guidelines are not the final chapter of the discussion—especially since they are still preliminary—but rather the beginning of a broader conversation about the place Bolivia wants to occupy in the world.
A state foreign policy is not imposed; it is built. And the more participatory and plural that process is, the greater its legitimacy, stability, and usefulness for future generations.
(*) Windsor Hernani Limarino is an economist, university professor, and career diplomat.
Por Windsor Hernani Limarino, El Deber:
Lineamientos de política exterior: ¿política de Estado o política de Gobierno?
Ocho meses transcurrieron desde la asunción del presidente Rodrigo Paz y recién esta semana la Cancillería presentó los “Lineamientos de Política Exterior”. Lo expuesto merece un análisis. En esta columna me ocuparé de algunos aspectos de forma, posteriormente abordaré su contenido.
Un aspecto que llama la atención es la naturaleza y origen del documento. Lo que se ha presentado constituye los lineamientos que, a juicio del actual gobierno, deben orientar la gestión de la política exterior.
Precisamente por ello, al ser una política de gobierno y no de Estado, su vigencia dependerá de la permanencia de las actuales autoridades. Consecuentemente, como ya es costumbre en Bolivia, concluirá con el cambio de administración, o incluso antes, si cambia la conducción del Ministerio de Relaciones Exteriores. Algunos cancilleres suelen asumir el cargo con la convicción de que son ellos los que tienen la fórmula mágica de política exterior en el portafolio.
En los Estados con sólida institucionalidad, eso no ocurre. La política exterior es una función tan estratégica que su concepción no nace exclusivamente de la voluntad del gobierno de turno. Se construye mediante un proceso de deliberación amplia de expertos, orientado a identificar intereses permanentes del Estado que sobrevivan a las alternancias políticas.
En ese proceso participan representantes de gobiernos subnacionales, la academia, el sector empresarial, las organizaciones de la sociedad civil y las distintas fuerzas políticas. Solo así se definen objetivos estratégicos consensuados, que trascienden un período constitucional y otorgan continuidad de largo plazo a las acciones internacionales.
Más aún, en numerosas cancillerías existen consejos consultivos integrados por excancilleres. No es un gesto de cortesía, sino de una decisión estratégica. Muchos de los episodios más delicados de la política internacional jamás quedan en los expedientes administrativos, pues se desarrollan en reuniones reservadas entre altas autoridades. La experiencia, la memoria institucional y el conocimiento acumulado constituyen también un activo estratégico de un Estado, que debe tomarse en cuenta.
En el caso boliviano, previsoramente, la anterior Ley del Servicio Exterior N.º 1444 contemplaba un Consejo Consultivo de expertos. Posteriormente, la Ley N.º 465 eliminó esa instancia colegiada. Sin embargo, bajo el principio jurídico de que lo que no está prohibido está permitido, nada impediría restablecer un órgano consultivo. Claro está, siempre que se crea que dos cabezas piensan mejor que una.
Aunque constitucionalmente corresponde al Presidente dirigir la política exterior, los verdaderos estadistas comprenden que su formulación, actualización o adecuación a los cambios del contexto internacional deben surgir de un amplio proceso de deliberación de expertos.
Después de doscientos años de vida republicana y de dos décadas de extravío diplomático masista, Bolivia merecía una verdadera política exterior de Estado y no únicamente una política exterior de gobierno. Esa era, al menos, mi expectativa. Lamentablemente, ello no ocurrió. Empero, el presidente Paz aún está a tiempo de impulsar ese proceso.
Existe, además, otro aspecto que merece atención. Durante la presentación se proyectó la idea de que la actual administración representa una especie de Big Bang de la política exterior boliviana. Esa visión desconoce la riqueza de nuestra historia diplomática. La diplomacia boliviana no comenzó hace veinte años, ni se agotó en el ciclo de la denominada “diplomacia de los pueblos”.
Existieron negociaciones complejas, momentos de notable creatividad diplomática y profesionales que, pese a las limitaciones propias de un Estado pequeño y con recursos escasos, defendieron con inteligencia los intereses nacionales y obtuvieron resultados relevantes para Bolivia.
Hay que tener presente, que en las relaciones internacionales, los gobiernos no son más que un eslabón de una cadena llamada Estado. Por ello, ninguna política exterior puede construirse sobre la negación del pasado. Hay que asumir con sindéresis y con sentido de continuidad histórica, tanto los aciertos como los errores heredados de las administraciones precedentes.
Así por ejemplo, todos los acuerdos comerciales negociados durante la década de los noventa, como el de la Comunidad Andina, continúan regulando el comercio exterior boliviano. Del mismo modo, el compromiso de Adhesión Plena de Bolivia al MERCOSUR condicionará el relacionamiento económico que el país podrá desarrollar en los próximos años.
Como hasta ahora solo hubo una presentación y no un proceso deliberativo, sería deseable que, la Comisión de política internacional de senadores o diputados convoquen a una sesión para discutir los lineamientos. Después de todo, la Asamblea Legislativa tiene la atribución de ratificar los tratados, lo que le otorga la capacidad de influir y validar la política exterior (art. 158 CPE) y en lo esencial de fiscalización. Así por lo menos lo hace Chile.
Finalmente, conviene recordar una cualidad esencial del buen diplomático. Es la capacidad de construir consensos, virtud que también debió aplicarse en el diseño de la política exterior.
La diplomacia no consiste en imponer, sino en persuadir; no en descalificar, sino en incorporar; no en cerrar espacios, sino en ampliarlos. Un diplomático eficaz comprende que incluso las voces críticas pueden convertirse en aliados si se las escucha con respeto. La verdadera fortaleza de una Cancillería no reside en la creencia de la certeza absoluta de sus propias ideas, sino en su capacidad para integrar distintas perspectivas en torno a un objetivo común: la defensa del interés nacional.
Ojalá los lineamientos no representen el punto final de una discusión, porque además son preliminares, sino el inicio de una conversación sobre el lugar que Bolivia quiere ocupar en el mundo.
Una política exterior de Estado no se impone, se construye; y cuanto más participativa y plural sea esa construcción, mayor será su legitimidad, su estabilidad y su utilidad para las generaciones futuras.
(*) Windsor Hernani Limarino es economista, docente y diplomático de carrera.
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